【国有企业改革深化】2024年政策回顾与解读系列（四）：《促进创业投资高质量发展的若干政策措施》 时间： 2025-01-02 15:57:28
【亿朋观察】近年来，国资创投基金在支持我国战略性新兴产业和未来产业，助力培育发展新质生产力方面发挥了重要作用。从国资创投基金数量和规模上看，截至2024年三季度末，包括国有企业、政府机构、政府引导基金在内的国资出资人对外投资基金累计1044只，基金规模达7149.58亿元，占私募股权基金募资总规模的73.81%。国资出资人出资基金中，国有企业贡献了将近49.35%的出资。投资方向上，国资创投基金主要关注硬科技领域，聚焦“投早投小”，自2019年后加大了对先进制造、能源、电子信息、医疗健康等领域的直接投资。
尽管国资创投基金在进一步推动我国实体经济高质量发展方面取得了显著成绩，但从分析看来我们认为目前依然面临以下几个主要问题：
1、考核与容错机制问题
传统考核指标的局限：过去国有资本在投资中强调资本的保值、增值，通常以 “保值、增值” 为主要考核指标。这使得国资创投在面对高风险、高潜力项目时决策过于谨慎、保守，与创业投资的 “高风险、长期性” 特点存在矛盾，导致国资创投对错误的容忍度较低，投资团队可能因担心投资失败影响考核而不敢投、不愿投。
容错机制不完善：尽管当前有政策推动建立容错机制，但仍存在细化标准与范围不明确等问题。对于失败项目中合理投资行为与操作失误的界定标准模糊，造成做投资决策时顾虑较多，难以充分发挥积极性和主动性。
2、投资决策效率偏低及灵活性问题
国资创投机构注重流程合规、追求万无一失，导致决策和执行效率低下。投资团队在面对项目时需要经过多道审批流程，耗费大量时间和精力，可能错过最佳投资时机。国资投资决策可能还要考虑项目本身质量之外的其他因素，如要求企业总部搬迁到特定区域等，限制了投资决策的单一性和灵活性。
3、专业化能力有待提升
投资团队专业性不足：部分国资创投基金的管理团队缺乏专业的投资经验和行业背景，难以对前沿科技和创新项目进行准确判断。
投后管理能力薄弱：一些基金在投后管理上投入不足，缺乏对被投企业的深度赋能和资源整合能力，导致投资效果不达预期。
4、投资周期与硬科技企业需求不匹配
投资周期：国资创投基金的投资周期通常较短，难以满足硬科技企业长期稳定的资金需求。
企业需求：硬科技企业通常需要较长的技术研发周期和持续的资金支持，与国资创投基金的投资周期存在不匹配的问题。
5、区域发展不平衡
资源集中度高：国资创投基金主要集中在一线城市和发达地区，而中西部地区和欠发达地区的基金数量和规模相对不足，导致区域间创新创业资源分配不均。
地方保护主义：部分地方国资基金存在地方保护主义倾向，限制了跨区域投资和资源流动，影响了基金的多元化布局。
为解决现阶段国资创投基金面临的难题，国务院办公厅于2024年6月19日印发了《促进创业投资高质量发展的若干政策措施》的通知（国办发〔2024〕31号）（简称“创投十七条”），鼓励国有企业设立创业投资基金，重点投早、投小、投长期、投硬科技，抓住国资创业投资“不敢投”“不愿投”等问题作出有针对性的部署，对国资创业投资面临的投资周期较短、投资评价机制单一、风险容忍度低、缺乏有效的激励和免责机制等堵点一一疏通，为国有资本的“敢投”“愿投”提供了政策支持。12月份国务院国资委、国家发展改革委联合向业内下发《关于支持中央企业创业投资基金高质量发展的指导意见（征求意见稿）》，对央企设立创投基金包括基金存续期、考核机制等方面进行了一系列机制和体制创新。目前该征求意见稿尚未正式发布。
【政策解读】
一、“创投十七条”围绕创业投资“募投管退”全链条，提出了以下五方面的重点举措：
✦ 培育多元化创业投资主体：加快培育高质量创业投资机构，鼓励各类主体参与，提升综合服务能力；支持专业性创业投资机构发展，聚焦高新技术细分领域和新领域新赛道；发挥政府出资的创业投资基金作用，通过多种方式支持战略性新兴产业和未来产业，完善管理与考核机制；落实和完善国资创业投资管理制度，支持国有企业利用基金加大投资。
✦ 多渠道拓宽创业投资资金来源：鼓励长期资金投向创业投资，支持保险机构投资，允许创业投资机构发行债券和债务融资工具；支持资产管理机构加大投入，开发相关产品，提供综合化金融服务；扩大金融资产投资公司直接股权投资试点范围；丰富创业投资基金产品类型，发展股债混合型、母基金和契约型基金。
✦ 加强创业投资政府引导和差异化监管：建立创业投资与创新创业项目对接机制，实施相关计划促进中小企业成长；落实落细税收优惠政策；实施差异化监管，细化监管要求；有序扩大对外开放，修订相关规定，支持境外投资等。
✦ 健全创业投资退出机制：拓宽退出渠道，发挥各交易所和股权市场功能，建立绿色通道，落实境外上市备案管理制度；优化退出政策，解决相关股权退出问题，支持发展并购基金等，推进实物分配股票试点。
✦ 优化创业投资市场环境：建立政策会商机制，提升登记管理规范化水平，健全行业统计分析体系；营造支持科技创新的良好金融生态，支持银行与创投机构合作，完善并购贷款政策，支持上市公司并购科技型企业。
二、其中，“落实和完善国资创业投资管理制度” 主要包括以下内容：
✦ 发挥国企优势加大投资：支持有条件的国有企业利用自身在资金、资源、行业经验等方面的优势，通过创业投资基金的形式，加大对行业内科技领军企业的支持，助力其进一步发展壮大和创新突破；推动科技成果转化，将更多的科研成果转化为实际生产力和经济效益；关注产业链上下游的中小企业，通过投资帮助它们提升技术水平、拓展市场渠道，促进产业链的协同发展和整体竞争力的提升。
✦ 健全管理体制与豁免机制，既突出“放得活”，又体现“管得住”：建立起一套符合创业投资行业高风险、长周期特点和发展规律的国资创业投资管理体制，使国资在创业投资领域的运作更加科学、高效、灵活。明确尽职合规责任豁免机制，按照“三个区分开来”要求，对于符合基金功能定位和投资策略的项目，若出现投资失败、未达预期或者探索性失误，只要相关人员依法合规、履行忠实义务和勤勉尽责义务、没有牟取非法利益，可按照规定不予、免予问责，解决国资创业投资“不敢投”“不愿投” 等问题。
✦ 探索全生命周期考核，既要“算总账”，还要“算大帐”：改变传统的短期考核方式，对国资创业投资机构按照整个基金生命周期进行考核。既要从整体上对投资组合在长周期内的表现进行考核评价，综合考虑投资收益、风险控制、对产业的带动作用等多方面因素；又要以功能作用发挥为核心，兼顾效益回报等要素，不以单纯追求财务回报为目标，鼓励国资创业投资机构进行长期投资和战略投资，为科技创新和产业发展提供更持久的支持。
