广东省科技创新条例解读：发展耐心资本，培育新质生产力的“源头活水” 时间： 2024-09-09 10:17:40
导 语2024年7月31日，广东省第十四届人民代表大会常务委员会第十一次会议通过《广东省科技创新条例》（简称《条例》）。该条例于今年8月9日正式发布，并于2024年10月1日起实行。
《条例》是二十届三中全会召开后，科技创新领域首部全面贯彻落实全会精神的地方性法规，是广东省科技创新领域一部具有方向性、基础性、综合性的重要地方性法规。尤其值得注意的是，《条例》明确提出对于国有天使投资基金、创业投资基金的考核，“不以国有资本保值增值作为主要考核指标”。下面亿朋投资仅选取其中与国资监管及国资交易相关的内容进行简要解读，与各位同仁一起分享学习。
《条例》激发国企创新活力，优化高校科研机构国资管理
1、国有企业科技创新与激励机制《广东省科技创新条例》第二十五条明确了国有企业在科技创新中的职责和激励机制，这对于国有资产监管和交易具有重要意义。首先，条例要求国有企业建立长效的科技创新研发投入机制，这不仅有助于提升企业的自主研发能力，也是国有资产保值增值的重要途径。其次，通过将研发投入视同利润纳入业绩考核，这一规定改变了传统以盈利为唯一考核指标的模式，更加注重企业的长期发展和创新能力建设，这对国有资产的合理利用和效益最大化具有积极作用。
激励机制方面，第二十五条要求要建立健全激励分配制度，对企业重要科技人员和管理人员实施股权和分红等激励措施。虽然《条例》仅给出了原则性的指引，并未说明具体激励细则，但是近年来国资委等机构已联合出台了多部股权激励的相关文件，主要包括《关于印发〈百户科技型企业深化市场化改革提升自主创新能力专项行动方案〉的通知》（国企改办发〔2019〕2 号）、《国有科技型企业股权和分红激励暂行办法》（财资[2016]4 号）、《关于国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的意见》（国资发改革[2016]133 号）和《关于印发〈“双百企业”和“科改示范企业”超额利润分享机制操作指引〉的通知》等，企业在制订激励措施时可参考上述主要文件内容。
2、科技成果转化与国有资产管理
《条例》第三十条和第三十一条的规定，为利用财政性资金设立的高等学校、科研机构等单位的职务科技成果提供了更为灵活的管理方式。这些单位可以自主管理、自主处置科技成果，不需报主管部门、财政部门审批或备案，这大大简化了国有资产的管理流程，提高了科技成果转化的效率。同时，对于通过科技成果作价投资形成的国有股权，单位可以自主管理并经评估后自主处置，这样的规定既保证了国有资产的合理流动，又为科技成果的市场化提供了便利。
值得关注的是，《条例》第三十条规定，对于利用财政性资金设立的高等学校、科研机构等单位的职务科技成果，除涉及国家秘密、国家安全外，由单位自主决定是否进行资产评估。但是根据国资委产权局2024年1月份发布的《关于优化中央企业资产评估管理有关事项的通知》（国资发产权规〔2024〕8号），该通知确定了五类可以进行估值的情形，其中就包括“标的为原创性技术、前沿性技术、涉密技术、“卡脖子”关键核心技术、战略性新兴产业企业，以及主要任务为研发首台（套）装备、首批次材料、首版次软件等产品且尚未形成稳定销售收入的企业的交易”。因此亿朋投资特别提示，实务操作中，上述高等学校、科研机构等单位即使自主决定不对其职务科技成果进行资产评估，审批或备案，也应注意根据《通知》等要求进行合理估值。
3、技术转移与激励机制
《条例》第三十六条鼓励建设专业化技术转移机构，并允许利用财政性资金设立的高等学校、科研机构将科技成果转化收益的单位留存部分用于技术转移机构的能力建设和对技术转移人员的奖励。这种激励机制有助于促进科技成果的转化，同时也为国有资产的增值提供了新的动力。
综上所述，《广东省科技创新条例》在国有资产监管和交易方面提供了更为灵活和高效的管理机制，旨在通过激励创新和简化管理流程，促进科技成果转化，提高国有资产的使用效率和效益。这些规定对于国有资产的合理配置和科技创新的推动具有重要意义。
《条例》创新性地提出了设立长周期创投基金、发展耐心资本、拓宽基金退出渠道等一系列新举措
根据清科研究中心的数据，2024年上半年，国有控股和国有参股LP的合计披露出资金额占比达81.2%，同时根据国务院国资委的统计，截止到2024年6月份，中央企业共管理了126只创投基金，认缴规模529亿元，已投资金额313亿元。国资已然成为创投市场的出资主力军。但是与此同时，市场化激励机制与容错机制的缺乏，成为制约国有创投持续健康发展的主要制度性障碍之一。前段时间，某创投因密集增加诉讼法律服务采购招标的公告引发业内热议。很多国资LP为退出“批量”起诉GP，而LP压力传导至GP，创投机构密集向被投企业发起回购诉讼。很多国资背景LP对投资有强烈的保本需求，甚至有些地方专门成立整改小组专门监督GP退出。故而在高压之下，这些国资创投机构起诉创业者也实属无奈之举。这种对国有创投考核与容错机制的不完善，导致国资管理机构在投资阶段进行投资标的筛选时容易出现风险厌恶行为，同时对基金持续运营、对被投科技企业持续经营都已经构成了显著的负面影响。
早在《广东省科技创新条例》发布之前，国务院办公厅于2024年6月份印发了《促进创业投资高质量发展的若干政策措施》（国办发〔2024〕31号）（简称“创投17条”），解决行业“缺长钱”和“无米下锅”问题。创投17条明确提出，要优化政府出资的创业投资基金管理，改革完善基金考核、容错免责机制，健全绩效评价制度。系统研究解决政府出资的创业投资基金集中到期退出问题。同时，要健全符合创业投资行业特点和发展规律的国资创业投资管理体制和尽职合规责任豁免机制，探索对国资创业投资机构按照整个基金生命周期进行考核。
此次广东发布的《条例》，是对创投17条的积极响应。这是全国范围内，首次有地方提出“不以国有资本保值增值作为主要考核指标”，具有一定的开创性，反映了国资基金的考核机制正在逐渐完善和放宽。例如，《条例》第四十条提出，要鼓励设立长存期限的天使投资基金、创业投资基金；省人民政府科技、财政、国有资产监督管理等部门对国有天使投资基金、创业投资基金的投资期和退出期要设置不同考核指标，综合评价基金整体运营效果，不以国有资本保值增值作为主要考核指标。第四十一条规定，省和地级以上市人民政府应当建立健全国有创业投资机构业绩考核、激励约束和容错机制，推动国有创业投资机构加大对初创期科技型企业的支持。对科技创新投资基金归属财政或者国有企业出资部分的利润，可以在基金组建方案中结合实际约定适度让利规则。第四十二条要求， 省人民政府及其有关部门应当推动完善科技创新投资基金退出机制，支持设立私募股权二级市场基金。鼓励天使投资基金、创业投资基金通过协议转让基金份额、向私募股权二级市场基金转让基金份额等方式退出，实现资金循环使用。
另一方面，2024年8月份，广东省国资委出台《省国资委拓新工程行动方案》（简称《拓新方案》）。到2027年，广东省战略性新兴产业年度投资规模要突破900亿元。按照《拓新方案》要求，广东将充分发挥粤科集团等管理的创投基金撬动社会资本作用，支持国有创投基金加大对行业科技领军企业、科技成果转化和科技型中小企业的投资力度，鼓励投早、投小、投长期、投硬科技，充分发挥长期耐心资本作用，支持发展战新产业和未来产业，助力培育发展新质生产力。
除广东省之外，包括山东、武汉、南通、扬州、无锡、合肥、滁州、西安、深圳等多地均出台了类似的政策条款，给予创投机构投资风险予以补贴。尽管广东省此次在《条例》中未对基金容亏率设置明确标准，但已有多地开始了相关实践探索。例如，成都高新区发布了全生命周期投资基金运营体系，对各类投资基金明确亏损容忍的尺度——种子、天使、创投、产投、并购基金等政策性基金的容亏率从80%到30%进行设置，市场化基金的容亏率设置为20%。
展望未来，期待国内更多区域能够改进国有创投机构的绩效评价体系、激励与约束以及容错机制，以促进更多资金转变为长期和耐心资本。同时也期盼社会资本和民间资本能在风险投资领域发挥更加积极的作用。
