国企改革三年行动的完美收官，实现了“三个明显成效”预期目标：在形成更加成熟更加定型的中国特色现代企业制度和以管资本为主的国资监管体制上取得明显成效，在推动国有经济布局优化和结构调整上取得明显成效，在提高国有企业活力和效率上取得明显成效。新一轮国资国企改革启动在即，十四五规划、党的二十大报告等纲领性文件为下一步国资国企改革指明了方向和目标。随着管资本为主的国有资产监管体制不断健全，加强对国有企业参股的管理是新的历史起点上，深化国资国企改革，提高国有资本配置效率，有效维护国有资产安全的重要工作。鉴于实践中存在部分企业参股投资决策不规范、国有股权管控不到位的情况，国务院国资委近期颁布了《国有企业参股管理暂行办法》（国资发改革规〔2023〕41号）（以下简称《暂行办法》），标志着国有企业参股管理正式进入国资监管的重点关注事项，也是国资监管力度进一步强化的体现。
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加速形成以管资本为主的国资监管方式
一直以来，国资监管的重点主要为国有企业，即通常上的国有独资、国有全资、国有控股企业，并不包括参股企业。作为我国国有企业的领头羊的中央企业，以参股等多种方式与各类所有制企业合资合作，对提高国有资本运行和配置效率、发展混合所有制经济起到了重要促进作用。随着国资委以管资本为主及不断强化国有资产监管的需要，在“管资本”改革过程中，需要借助混改、上市等途径，把传统的国有股权，逐步多元化、混合化、证券化，提升流动性水平。从这个角度看，加强参股管理，就是推动国有企业集团向“管资本”转型的基本功。因此，加强国有企业参股管理，是提升国有资本配置效率，维护国有资产安全，促进混合所有制经济健康有序发展的重要举措。
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《暂行办法》适用范围
《暂行办法》适用于全部国有企业加强参股企业管理。对国有参股企业的界定，根据《企业国有资产交易监督管理办法》（下称“32号令”）》，就是32号令中规定的国有独资、多元、控股、实际控制企业之外的其他国有参股企业。具体来说，可以用5个“不”来界定：
◆ 持股比例不超过50%(非绝对多数)
◆ 不是第一大股东(非相对多数)
◆ 不纳入并表范围
◆ 可参与董事会决策，但在董事会投票时不起决定性作用(无实际控制权)
◆ 可参与治理，但一般不介入日常经营
《暂行办法》对国有企业参股做出了明确界定，“参股是指国有企业在所投资企业持股比例不超过50%且不具有实际控制力的股权投资”。 《暂行办法》首次要求建立重要参股企业名单，并以此为基础，提出国有企业要将没有实际控制力但作为第一大股东以及其他持股比例较高的参股企业纳入其中，探索实施差异化管理。
实践中，国有企业参股管理存在的问题主要集中为投资决策不规范等问题，《暂行办法》以直接国资监管的最高层级主体的身份，制定强化国有企业参股管理的统一标准。
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参股权管理更加完善和严格
1、国资参股企业增资扩股的资产评估和进场交易
《关于中央企业加强参股管理有关事项的通知》（下称“126号文”）主要从规范参股投资、加强股权管理和强化监督问责三个方面，对中央企业加强参股管理提出规范性要求。其中对国有产权管理只要求“参股股权取得、转让应严格执行国有资产评估、国有产权进场交易、上市公司国有股权管理等制度规定，确保国有权益得到充分保障。”而此次发布的《暂行办法》规定对参股企业增资扩股也要提出资产评估、进场交易意见。
2、股东权益、股东出资更加规范
相较于原126号文的相关规定，《暂行办法》第十条强化了国有参股企业中国有股权权益的保护，作为投资主体的国有企业应当充分利用签订投资协议或参与制定参股企业章程、议事规则等制度文件，分配各方股东的权利义务，要求国有企业在投资协议或章程修订过程中不能轻易让渡重要股东权益。
对于加强参股股权管理，相较于126号文仅突出“特定事项的否决权”。《暂行办法》通过不完全列举的方式对这类重要股东权益进行了规定，即“分红权、人员委派、高级管理人员薪酬激励、审计监督、信息披露、安全生产、特定事项否决权及股权退出等重点事项”。此项规定意味着将对国有企业参股企业保留审计监督权写入了国资监管文件，再次印证对国有企业参股股权管理的重视，同时也是对国有企业参股股权管理的挑战，即如何把握“尊重参股企业的经营自主权”与行使审计监督、特定事项否决权权利之间的平衡。
关于股东出资，《暂行办法》在第十二条通过两款进行了明确的规定，内容不多但信息量很大，国有企业应当予以重点关注，主要是四个方面：
一是延续126号文，明确国有企业不得对其他股东出资提供垫资。
二是不得先于其他股东缴纳出资，另有规定的除外。要注意的是，除外条款要求的是“另有规定”，指的是对特殊类型企业另有法律法规的规定。换言之，国有企业不能通过投资协议约定己方先出资，以此来规避不得先出资的禁止性规定。
三是非货币性资产作价出资的，应当以公允合理的方式确定国有资产价值。所谓公允合理的方式主要是指资产评估，因为不仅《公司法》有明确规定对作为出资的非货币财产应当评估作价，而且根据《企业国有资产评估管理暂行办法》（国务院国有资产监督管理委员会令第12号）第六条之规定，以非货币资产对外投资的属于法定评估事项。
四是其他股东未按约定缴纳出资的，国有企业应当及时了解情况，采取有效措施防范风险。这里要注意两点，首先，虽然《暂行办法》明确国有企业不能先出资，这一条应当在投资协议中予以固定，而不能以违反出资期限为代价来强行实现。
其次，国有企业除了自己按照章程规定在出资期限内履行出资义务外，还应当从防范参股企业经营风险的角度采取措施，主要法律依据依然是《公司法》第二十八条，督促未履行出资义务的股东及时向公司足额缴纳出资，并适时考虑是否要求对方承担违约责任。当然具体方式可以视参股合作情况酌定，如通过商务谈判、召开股东会议、发律师函以及极端情形下的诉讼选择。
3、增加派出人员述职机制
《暂行办法》第十五条规定，国有企业向参股企业的派出人员应当认真勤勉履职，推动参股企业按照规定召开股东(大)会、董事会等研究决策相关事项，及时掌握并向派出企业报告重大事项，从股东合法权益的角度出发，充分表达国有股东的意见，并且定期向派出企业述职，每年至少1次。此项规定旨在督促派出人员实际亲历履职，融入参股企业的经营管理，不空挂职务，从而强化对参股企业的监督。
