从2017年1月1日起，深圳市政府正式施行新一版的《关于加强和改进城市更新实施工作的暂行措施》（以下简称新《暂行措施》）。全文共七部分三十一条，主要包括更新落实“十三五”规划、城市更新给予指标要求、试点更新单元开发、完善用地政策、鼓励旧工业区转型升级、完善提高公共配套水平及加强服务监测等方面。

        比对深圳市政府2012年、2014年先后出台的两版《暂行措施》（继深府办〔2012〕45号）、（深府办〔2014〕8号）（均已废止），总结发现旧《暂行措施》存在整体统筹不足、选取的更新区域与城市功能等需完善区域存在一定偏差、城市更新单元规模偏小、大型公共配套难以落实等问题。针对以上问题，新《暂行措施》做了进一步完善和补充，为城市更新“强区放权”体制改革后全市城市更新工作推进提供了重要的政策支撑，坚持问题导向、效率提升、公益优先，以推动重点更新单元开发为契机，强化规划统筹、区域统筹，以简化地价测算体系为突破口，提高了政策的透明度和可操作性；以利益共享为抓手，进一步提升了城市更新在公共配套设施、保障性住房建设中的推动作用。

       新《暂行措施》对旧住宅区更新、人才住房和保障性住房配建比例等热点话题做出了明确规定，深圳市将大幅提高城市更新项目的人才住房、保障性住房配建比例，城中村的一、二、三类地区的基准配建比例分别由12%、10%、8%提高至20%、18%、15%。工改居的一、二、三类地区的基准配建比例分别由20%、18%、16%提高至35%、33%、30%；预计“十三五”期间城市更新将配建人才住房、保障性住房和人才公寓建筑面积662万平方米，与“十二五”期间配建284万平方米相比，配建规模将提高133%，通过上述现状旧工业区调整规划功能建设人才住房、保障性住房途径，预计至2020年可提供300万平方米左右的人才住房、保障性住房。
       
       结合《深圳市城市更新办法》（深圳市人民政府令第290号）（以下简称《更新办法》）和《深圳市城市更新办法实施细则》（深府〔2012〕1号）（以下简称《实施细则》）等，首先可明确 “城市更新”、“城市更新单元”的涵义。

       所称城市更新，是指由符合《更新办法》中规定的主体对特定城市建成区（包括旧工业区、旧商业区、旧住宅区、城中村及旧屋村等）内具有一定情形（包括完善基础或公共设施、改善环境或消除重大安全隐患、限制社会经济发展或影响城市规划实施；依法或经批准其他情形）的区域，根据城市规划和《更新办法》规定程序进行综合整治、功能改变或者拆除重建的活动。

       所称城市更新单元，是指需要进行“城市更新”的区域，应当在保证基础设施和公共服务设施相对完整的前提下，按照有关技术规范，综合考虑道路、河流等自然要素及产权边界等因素，划定相对成片的区域作为城市更新单元，并制定城市更新单元规划。一个城市更新单元可以包括一个或者多个城市更新项目。城市更新单元的划定应当符合《实施细则》设定条件。

        我们梳理了新《暂行措施》，对其中的具体指标进行了提取，发现原则上维持前两版指标要求，不过在实际操作中的问题，给出更多的指导方向和处理方法；在处理历史问题上，仍以2007年6月30日等时间为关键节点。
具体关注如下：

        1、现深圳市正处于编制更新“十三五”规划阶段，分区落实市更新“十三五”规划，各区城市更新五年规划批准后，辖区内申报拆除重建类更新计划的项目原则上应位于其确定的拆除重建空间范围内。

        2、申报城市更新单元，需满足合法用地之比不低于60%的指标要求（坪山中心区的，不低于50%）；若不足60%但不低于50%的，可把历史违建及其用地按“简易处理”后，视其权属合法。

       3、申请拆除重建城市更新，旧住宅区建筑物建成年限应不少于20年的指标要求；旧工业区、旧商业区的应不少于15年。

       因规划和公益，旧工业、商业区中有建筑物建成时间不满15年，符合以下两个条件之一的，可纳入城市更新单元：（1）此类建筑物占地面积之和上限为6000平方米，且不超过总拆除范围用地面积的1/3；（2）公益用地面积与总用地面积不小于40%，或公益独立占地下限为6500平方米的。

      4、区别旧住宅区属于成片还是零散，城市更新改造政策指标有差异，且在“城市更新”实施中关注权利主体的意愿。
 
        成片旧住宅区，可按棚户区政策实施改造；

        零散旧住宅区，因规划统筹改造的，需同时具备以下三个条件：（1）零散旧住宅区用地面积占比不超过1/2；（2）由区政府组织开展前期工作，权利主体的城市更新意愿应当达到100%；（3）各用途城市更新意愿分别计算，且应分别符合其城市更新政策要求。

       零散旧住宅区所在地总面积不超过6000平方米且占比不超过1/3，可不适用《实施细则》第四十六条关于公开选择市场主体的相关规定。

        零散旧住宅区的住宅类合法房屋产权置换原则上按照套内面积1:1进行，其他类型合法房屋产权置换协商确定。

       5、明确了可申请小地块城市更新单元的要求

       对位于原特区已生效法定图则范围内、拆除范围用地面积在3000至10000平方米之间且有以下三种情形之一的区域：（1）旧工业区升级改造为工业用途或者市政府鼓励发展产业的；（2）旧工业区、旧商业区升级改造为商业服务业功能的；（3）为完善法定图则确定的独立占地且总面积不小于3000平方米的城市基础设施、公共服务设施或其他城市公共利益项目，确需划定城市更新单元的。

        小地块城市更新单元内无偿移交给政府的独立用地，应不小于拆除范围用地面积的30%。

         6、用地行为或建设有瑕疵的操作方法
 
     （1）如不涉及闲置土地或闲置土地处置已完成的出让用地，在2007年6月30日之前已建设，但未达到合同或批准文件等约定的建设面积，因规划实施等原因需划入城市更新单元的，整宗地可纳入城市更新单元拆除范围，适用城市更新政策。

    （2）用地行为发生在2007年6月30日之前，用地手续不完善的建成区，可按照以下四种规定之一处置历史用地：①原农村集体经济组织继受单位（以下简称继受单位）自行处置清理经济关系。进行拆除重建的，应自行拆除清理地上物；②继受单位应完善征（转）用地手续，政府不再另行支付补偿费用；③对于拆除重建类项目，政府将处置土地的一定比例交由继受单位进行城市更新，其余部分纳入政府土地储备。再在交由继受单位进行城市更新的土地中，应将不少于15%的土地无偿移交给政府纳入土地储备，故应有不少于32%的土地纳入政府土地储备，具体比例参看下表；④拆除重建类项目处置后的土地可协议出让给项目实施主体，其分摊的建筑面积按照改造后的功能和土地使用权使用期限以公告基准地价标准的110%计收地价（其中的10%为对历史用地行为的处理）。

拆除重建类城市更新项目		处置土地中交由继受单位进行城市更新的比例	处置土地中纳入政府土地储备的比例	处置后 最终纳入政府土地储备的比例
一般更新单元		80%	20%	32%
重点更新单元	合法用地比例≥60%	80%	20%	32%
	60%＞合法用地比例≥50%	75%	25%	36%
	50%＞合法用地比例≥40%	65%	35%	45%
	合法用地比例＜40%	55%	45%	53%

       7、提高公共配建水平及住房保障，利好工改居

    （1）提高公共配套设施配建标准，对非独立社区级公共设施在拆除重建项目提出要求，之后需增建同类用房50%且不小于1000平方米。清退整合后，进一步扩大教育、医疗等独立规模。

    （2）拆除重建类项目改造后包含住宅的，一、二、三类地区的人才住房、保障性住房配建基准比例提高至20%、18%、15%，根据《深圳市城市更新项目保障性住房配建规定》进行核增、核减后确定，其中属于工业区（仓储区）或城市基础设施及公共服务设施改造为住宅的核增比例由8%提高至15%。

类型	一类地区	二类地区	三类地区
城中村及其他旧区改造为住宅	20%	18%	15%
旧工业区（仓储区）或城市基础设施及公共服务设施改造为住宅	35%	33%	30%

     （3）拆除重建类项目改造后包含商务公寓，位于一、二、三类地区的，建成后分别将20%、18%、15%的商务公寓移交政府，其免缴地价，由政府回购。

        8、推进旧工业区复合式更新，鼓励旧工业区综合整治
   
    （1）符合我市产业发展导向，因技术改造、扩大产能等发展需要且通过综合整治、局部拆建等方式无法满足产业空间需求，在2007年6月30日前建成的旧工业区，可申请拆除重建，应更新改造为工业用地（M1）。
所在区域具备独立使用、独立成宗的条件，建筑面积不超过宗地总建筑面积1/3的，可开展以拆除重建为主、综合整治为辅的城市更新。其拆除范围用地面积应当大于10000平方米，应分别按拆除重建和综合整治用地处理。

    （2）对于单一宗地的“工改工”项目，建筑物未满15年但满足综合整治类更新年限要求，且建筑物集中成片，所在区域独立使用、独立成宗，建筑面积不超过宗地总建筑面积1/3的，可开展以拆除重建为主、综合整治为辅的城市更新。

        以拆除重建为主、综合整治为辅的城市更新，其拆除范围用地面积应当大于10000平方米。

    （3）旧工业区出于消除安全隐患、完善现状功能等，可增加不超过现状建筑面积15%的电梯、连廊、楼梯等辅助性公用设施，不需列入综合整治类城市更新单元计划。

       对于符合我市产业发展导向和法定图则用地功能，地上建筑物不满10年，权利主体的城市更新意愿符合《实施细则》第三十七条设定标准且权属清晰的合法土地面积占申报范围用地面积的比例不低于50%的旧工业区，可申请列入综合整治类城市更新单元计划，增加生产经营性建筑面积。属在原建筑结构主体上加建的，不得对原结构安全和消防产生影响；属于空地扩建的，新批准的容积率不超过综合整治范围内现状合法容积率的2倍；属于局部拆建的，拆除范围面积不超过综合整治用地面积的15%且不大于5000平方米。

       旧工业区综合整治项目土地剩余期限不足30年的，最高可按30年补足，但剩余期限与该宗地已实际使用时间之和不可超过该宗地的原土地用途法定最高期限。

     （5）改造后新建的建筑面积均限定自用，按照新《暂行措施》第（十一）条进行用地处置的，其原有工业楼宇首次转让免收增值收益。

        9、明确各用途土地城市更新后的土地出让年限

       对于旧工业区综合整治类增加生产经营性建筑面积的项目，处置后的土地可以通过协议方式出让给继受单位，使用年期为30年；改造为现代物流用途的，其土地使用权使用期限按不超过30年确定；其余按土地用途分，土地使用年限不超过其法定最高使用年限。

      10、明确了城市更新地价缴纳依据及优惠的给付方式

      以公告基准地价标准建立地价测算体系，具体适用的基准地价以2013年1月8日是否核发更新单元规划批复为界：如之前的，满足新《暂行措施》的条件，按核发之日的公告基准地价标准执行；之后（包括2013年1月8日），按2013年公告基准地价标准执行。城市更新项目地价的缴交可不计息分期，首次缴交比例不得低于30%，余款1年内交清。

        11、城市更新参与者面临机会和挑战

     （1）2017年1月1日后纳入深圳市城市更新单元计划的城市更新项目，涉及房地产开发经营的，在申请实施主体确认时，申请人应具备房地产开发资质（属于原权利主体自行改造的项目除外）。

    （2）政府会强化建筑物拆除监管、定期开展更新计划清理。
 
本文作者：亿朋投资  房地产分析师  徐晓光