二十届三中全会《决定》看国资国企十大改革重点 时间： 2024-07-23 09:10:22
智库观点 | 从二十届三中全会《决定》看国资国企十大改革重点和十大发展方向
党的二十届三中全会是在以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业的关键时期召开的一次重要会议。全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》），是具有划时代意义的纲领性文件。《决定》指明了关于国资国企下一步改革十大重点和高质量发展的十大方向。
国资国企进一步深化改革十大重点
《决定》提出“要坚持和落实‘两个毫不动摇’，促进各种所有制经济优势互补、共同发展”。因此要坚持做强做优做大国有资本和国有企业，持续巩固推进中国式现代化的战略力量，明确进一步深化改革重点方向，推动党中央关于国资国企改革的重大部署全面落实、取得实效。
增强战略核心功能，突出主责主业管理
《决定》提出“深化国资国企改革，推动国有资本和国有企业做强做优做大，增强核心功能，提升核心竞争力。”“ 进一步明晰不同类型国有企业功能定位，完善主责主业管理，明确国有资本重点投资领域和方向。”
一是强化战略核心功能。要切实增强核心功能和提高核心竞争力，持续面向市场塑造独特竞争优势，增强战略支撑托底能力，在建设现代化产业体系、构建新发展格局中发挥科技创新、产业控制、安全支撑作用，推动企业高水平履行经济责任、政治责任、社会责任。二是聚焦主责主业。根据国家或区域发展战略新使命新要求，确定企业的主责，推动企业进一步向核心功能、核心业务聚焦。强化对企业主业发展质量的动态监测、分析评价和结果运用。
优化国资布局结构，推动国有资本投向三大集中领域
《决定》提出“推进国有经济布局优化和结构调整，推动国有资本向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，向关系国计民生的公共服务、应急能力、公益性领域等集中，向前瞻性战略性新兴产业集中。”
一是稳妥实施战略性重组。把落实创新驱动发展战略、区域协调发展战略，作为战略性重组的着力点，持续推动国有资本“三个集中”。二是推动企业内部资源整合。有序推进“一企一业、一业一企”, 打造业务清晰、管理统一、运营一体的专业化发展模式。三是推进股权和项目合作。深化国有企业之间以及与中央企业、各地国有企业之间的股权合作、供应链合作和项目合作。
健全科技创新制度，打造原创技术策源
《决定》提出“健全国有企业推进原始创新制度安排。”
一是突出创新制度安排。要突出改革的时代特征和要求，加快健全有利于原始创新的制度安排，更大力度集聚和培育高层次科技人才，不断提高国资央企在国家创新体系中的位阶，以新型生产关系的构建促进新质生产力发展。二是探索创新周期考核。聚焦管好国资，放活企业，对处于前瞻性战略性产业领域的国资国企，形成新赛道考核目标，实施或扩大工资总额预算周期制管理、科研项目长周期考核评价等举措。
深化两类公司改革，完善授权经营体制
《决定》提出“深化国有资本投资、运营公司改革。”
开展国有资本投资、运营公司（以下简称两类公司）改革试点，是改革国有资本授权经营体制的关键举措。目前，央企“两类公司”形成 5家转正国有资本投资公司、12 家试点国有资本投资公司、2 家持续深化改革国有资本运营公司的“5+12+2”格局。据不完全统计，截至2023年底，地方37家省级国资监管机构改组新建近120家两类公司。
一是优化功能定位。优化国资监管体制的重要“帮手”、提升国资运营效率的重要“推手”、优化国资布局结构推动产业创新发展的重要“抓手”。二是发挥复合作用。围绕发挥产业投资、资本运作、国资监管的积极作用，打造功能复合、各有侧重、协同发展的投资运营平台。三是深化改革试点。央企和各地方可推动更多符合条件试点企业转正，同时推进试点企业进一步拓围，探索通过新组建的两类公司，支持重大科技创新和战略性新兴产业培育。
完善分类评价体系，建立战略使命评价
《决定》提出“建立国有企业履行战略使命评价制度，完善国有企业分类考核评价体系，开展国有经济增加值核算。”
一是建立履行战略使命评价制度。强化战略引领，由过去更多关注财务评价指标，转变为强化战略使命履行，在考核指标中增加关于战略使命履行情况。二是完善分类考核。根据不同企业核心功能、股权结构和组织形态深化分类监管。完善“一企一策”精准考核机制，对国有企业服务保障民生、执行公共政策等公益性业务进行分类核算。三是注重提升国有经济增加值。将国有经济增加值核算纳入考核体系，更加突出国有经济对国家和区域经济的贡献度，有助于提升长期价值创造能力。
推进垄断行业改革，实现资源市场配置
《决定》提出“推进能源、铁路、电信、水利、公用事业等行业自然垄断环节独立运营和竞争性环节市场化改革，健全监管体制机制。”
十八届三中全会决定提出，对于国有资本继续控股经营的自然垄断行业，根据行业特点实行网运分开、放开竞争性业务，推进公共资源配置市场化。
在能源、铁路、电信、水利、公用事业等重点行业和领域，推进国有企业自然垄断性业务与竞争性业务应当分开经营，进一步引入市场竞争机制。主要有三种形式：财务分开、法律分开、产权分开。财务分开是垄断性业务和竞争性业务由同一个法律实体经营，只在财务上分开核算；法律分开是由不同法律实体从事不同类型的业务，子公司各自独立；产权分开或实体分开，是将不同的业务交由不具有关联关系的不同主体经营，分别交由不同的公司经营。
完善现代企业制度，健全法人治理结构
《决定》提出“完善中国特色现代企业制度，弘扬企业家精神”
近年来，在建立中国特色现代企业制度方面，全国国有企业董事会规范运作水平进一步提高，外部董事队伍建设不断加强，经理层任期制和契约化管理刚性兑现得到了强化。
一是要加强党对国有企业的全面领导。完善党领导国有企业的制度机制，把党的领导融入国有企业治理各环节，健全权责法定、权责透明、协调运转、有效制衡的国有企业治理机制。二是分类建设中国特色现代企业制度。根据企业规模、发展阶段、所有制性质等方面，因企制宜、因企而异，分类完善中国特色现代企业制度，既要考虑独资/全资企业、绝对控股企业、相对控股企业、参股企业等股权结构，也要考虑上市公司、非上市公司等资本市场的要求。三是弘扬企业家精神。完善中国特色现代企业制度与弘扬企业家精神，两者互为依托、互为补充、辩证统一。完善中国特色现代企业制度是制度保障，弘扬企业家精神是内在要求。
提升经营管理水平，建设世界一流企业
《决定》提出“支持和引导各类企业提高资源要素利用效率和经营管理水平、履行社会责任，加快建设更多世界一流企业。”
一是通过专项行动提升管理水平。全面开展寻标、对标、达标、创标工作，深入实施管理提升、价值创造、创建示范、品牌引领行动，积极推进科技、改革、管理、金融、人才等强企计划。二是加快建设世界一流企业。在注重规模增长的同时，提升发展质量。通过提升品牌价值，鼓励企业练好内功、外塑形象，围绕“产品卓越、品牌卓著、创新领先、治理现代”，加快建设更多世界一流企业。
健全激励约束机制，激发企业活力动力
《决定》提出“允许更多符合条件的国有企业以创新创造为导向，在科研人员中开展多种形式中长期激励”、“深化国有企业工资决定机制改革，合理确定并严格规范国有企业各级负责人薪酬、津贴补贴等”
加强对国有企业实施中长期激励的全过程指导与监督，扩大中长期激励企业覆盖面，支持混合所有制企业稳慎开展骨干员工持股，支持符合条件的创投类企业实施项目跟投。按有关规定调节不合理过高收入，规范收入分配秩序，促进实现共同富裕。
完善国资监管体制，增强改革战略协同
《决定》提出“深化国资国企改革，完善管理监督体制机制，增强各有关管理部门战略协同”
当前我国国有资产管理体制总体上是符合国情、有生命力的，有利于国有资本保值增值、提高国有经济竞争力和放大国有资本功能。但是，随着新的形势变化，对国资监管提出了新的更高要求。
一是国资监管功能提升。推进国资监管机构在履行国有企业出资人职责、国资监管职责和国有企业党的建设等职责基础上，努力成为科技创新、产业控制、安全支撑作用的组织者、推动者。二是增强各有关管理部门战略协同。当前国资国企改革发展涉及方方面面，需要协同发改、财政、工信、科技、审计、纪检等多个部门，以便能更好地跨部门、跨区域进行全局性、整体性规划，在更大范围统筹优化国有经济布局结构。
国资国企推进高质量发展十大方向
《决定》提出“到二〇二九年中华人民共和国成立八十周年时，完成本决定提出的改革任务”、“要总结评估‘十四五’规划落实情况，切实搞好‘十五五’规划前期谋划工作。”从今年开始到2029年的改革周期，正好与“十四五”规划收尾、“十五五”规划时间周期高度重叠。因此国资国企应抓住此次全面深化改革的政策机遇，及时梳理发现业务布局机会与领域，积极推进转型发展，提前谋划好“十五五”战略部署。
发展新质生产力，加快传统产业转型
《决定》提出“健全因地制宜发展新质生产力体制机制。加强新领域新赛道制度供给，建立未来产业投入增长机制，完善推动新一代信息技术、人工智能、航空航天、新能源、新材料、高端装备、生物医药、量子科技等战略性产业发展政策和治理体系，引导新兴产业健康有序发展。”“鼓励和规范发展天使投资、风险投资、私募股权投资，更好发挥政府投资基金作用，发展耐心资本。”
一是推进传统产业转型升级。进一步大力推动业务向数字化、智能化、绿色化、高端化转型，提升运营效率与竞争力，推动传统产业向新兴产业领域转型升级。二是打造产业组织服务商。构建“国资平台+基金+上市公司+科技园区+创新平台”五位一体运作模式，构建服务战新产业全生命周期发展的投资培育体系，通过并购重组、基金投资、基地培育、产业协同、联合攻关等方式发展战略性新兴产业和未来产业。三是规范开展股权投资，大力发展耐心资本。优化国资基金布局，推进天使基金、风险投资基金、并购基金、重点产业赛道基金投资。统筹财政资金、国资收益和市场资金，增强资金协同联动，打造接续投资的创投生态。
大力发展数字经济，布局基础设施建设
《决定》提出“加快构建促进数字经济发展体制机制，完善促进数字产业化和产业数字化政策体系。加快建立数据产权归属认定、市场交易、权益分配、利益保护制度。”
《决定》提出“构建新型基础设施规划和标准体系，健全新型基础设施融合利用机制，推进传统基础设施数字化改造，拓宽多元化投融资渠道，健全重大基础设施建设协调机制。”
一是大力发展数字经济和数字产业。国资国企应加快数字化、网络化、智能化改造。促进人工智能、大数据等技术与制造全过程、全要素深度融合，利用数字技术对传统产业进行全方位、全链条改造，推动产业数字化。二是积极布局重点领域基础设施。提升传统基础设施水平，加强交通、能源、水利、物流等网络型基础设施建设。系统布局新型基础设施，围绕5G、人工智能、数据中心、卫星互联网、工业互联网平台、物联网平台等领域，做好新基建产业链的投资者、研发者和建设者。
加快推进科技创新，构建创新模式体系
《决定》提出“加强国家战略科技力量建设，完善国家实验室体系，优化国家科研机构、高水平研究型大学、科技领军企业定位和布局，推进科技创新央地协同，统筹各类科创平台建设，鼓励和规范发展新型研发机构，发挥我国超大规模市场引领作用，加强创新资源统筹和力量组织，推动科技创新和产业创新融合发展。”
一是构建特色创新模式。根据自身的行业特点发展阶段，研究透自主创新、集成创新、持续性创新、颠覆性创新、商业模式创新等不同创新模式的特点，进行有机的结合，走适合国资国企发展的特色创新之路。二是打造原创策源地。国有企业体量大、资金实力强、研发能力积淀深厚，要当好科技创新国家队，在创新攻关的“揭榜挂帅”机制中发挥“主力军”“先锋队”的作用，要加快成为战略性、前瞻性原创技术的策源地。三是着力以科技创新推动产业创新。通过更大力度集聚创新要素、加强创新组织、优化创新生态，加快关键核心技术攻关。加快传统产业强基转型，切实提升产业链供应链韧性和安全水平，更好支撑现代化产业体系建设。
布局生产性服务业，做好战略人才支撑
《决定》提出“完善发展服务业体制机制。聚焦重点环节分领域推进生产性服务业高质量发展，发展产业互联网平台，破除跨地区经营行政壁垒，推进生产性服务业融合发展。”“实施更加积极、更加开放、更加有效的人才政策，完善人才自主培养机制，加快建设国家高水平人才高地和吸引集聚人才平台。”
一是积极布局生产性服务业。国资国企应该充分利用自身资源和场景优势，积极发展贸易、物流、交易、设计、检测、会展等生产性服务业，支持公益类企业以市场化方式发展新兴产业、新型服务业态。二是发挥战略人才支撑功能。通过打造人才集团，通过打造人才资源的“孵化器”、“储备库”，搭建“一站式”综合服务平台，围绕人才的全生命周期，补全人才服务链，提升服务能级，形成引才聚才“强磁场”，为建设高水平人才高地发挥积极作用。
发展多元股权融资，积极对接资本市场
《决定》提出“发展多元股权融资，加快多层次债券市场发展，提高直接融资比重。优化国有金融资本管理体制。”“完善大股东、实际控制人行为规范约束机制。完善上市公司分红激励约束机制。”
根据《全国地方国资上市公司年度发展报告》（点击查看报告）统计，截至2023年末，我国A股市场共有1008家地方国资上市公司，成为资本市场一支重要力量。对地方国资上市公司而言，一是着力做大增量。立足公司主责主业，积极培育战略性新兴产业和未来产业；探索相关培育业务分拆上市。二是挖掘存量潜能。根据主业特点，推动对产业链上下游的整合；不断优化资产与业务结构，盘活处置和退出低效资产。三是加强价值管理。围绕价值创造、价值营销、价值曲线、价值优化推动价值提升工作；强化与市场沟通，增进市场认同和价值实现；探索落实有效的市值管理考核，推动将市值管理绩效水平纳入任期考核目标。开展无实控人国资上市公司模式研究。
抓住财税改革机遇，防范化解债务风险
《决定》提出“加强财政资源和预算统筹，把依托行政权力、政府信用、国有资源资产获取的收入全部纳入政府预算管理”“完善国有资本经营预算和绩效评价制度，强化国家重大战略任务和基本民生财力保障。”“建立全口径地方债务监测监管体系和防范化解隐性债务风险长效机制，加快地方融资平台改革转型。”
一是深度对接财税体制改革政策。充分对接完善政府债务管理制度和财税制度改革政策红利，拓展中长期、低成本融资通道，积极争取重大战略任务和基本民生的财力支持。二是地方融资平台转型路径。依托在城市建设、公用事业等领域积累的资源与业务能力，转型为城市综合服务运营商；转型为产业园区的深度运营商，参与园区基础设施建设，负责园区运营服务类业务，深度参与区域产业培育和发展；转型为国有资本投资、运营公司，打造国有资本市场化运作专业平台。
推进城乡融合发展，提供民生服务保障
《决定》提出“必须统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴，全面提高城乡规划、建设、治理融合水平，促进城乡要素平等交换、双向流动，缩小城乡差别，促进城乡共同繁荣发展。”“建立可持续的城市更新模式和政策法规，加强地下综合管廊建设和老旧管线改造升级，深化城市安全韧性提升行动。”“必须坚持尽力而为、量力而行，加强普惠性、基础性、兜底性民生建设。”
一是积极参与乡村振兴。围绕乡村的主打产业、特色农业，发挥国资国企引领带动功能，统筹配置乡村产业、金融、土地、科技、人才资源等，推动一、二、三产业融合发展，从“输血式”帮扶转变为“造血式”合作。二是提供高质量民生服务。国资国企应加强在交通运输、城市更新、健康医疗、普惠型养老服务、保障性住房建设、主副食品供应、供排水、垃圾分类处理等领域加大投入、优化运营。
对接统一大市场，优化要素资源配置
《决定》提出“健全劳动、资本、土地、知识、技术、管理、数据等生产要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬的机制。推进水、能源、交通等领域价格改革，优化居民阶梯水价、电价、气价制度，完善成品油定价机制。”“完善流通体制，加快发展物联网，健全一体衔接的流通规则和标准，降低全社会物流成本。深化能源管理体制改革，建设全国统一电力市场，优化油气管网运行调度机制。”
一是积极推进要素平台建设。在统一大市场建设中涉及的物流基础设施、物流平台建设、数字化信息化平台建设、资源要素交易平台与交易市场建设等发现业务布局机遇。
二是积极助力全国统一大市场建设。创新投资入股、联合投资、并购重组等方式，推动国有企业与非国有企业进行股权融合、战略合作、资源整合。加大跨区域合作模式的研究探索，推进跨区域资源、要素的合作、引进。
加强生态资源开发，推进绿色低碳发展
《决定》提出“落实水资源刚性约束制度，全面推行水资源费改税。强化生物多样性保护工作协调机制。健全海洋资源开发保护制度。健全生态产品价值实现机制。深化自然资源有偿使用制度改革。推进生态综合补偿，健全横向生态保护补偿机制。” “发展绿色低碳产业，健全绿色消费激励机制，促进绿色低碳循环发展经济体系建设。”
一是推进生态资源开放。积极践行好绿水青山就是金山银山理念，做好生态文明建设的推动者，探索生态保护、城市生态修复、生态综合治理、海洋生态保护等多个领域的业务布局。二是强化绿色低碳发展。加快绿色科技创新和先进绿色技术推广应用，做强绿色制造业，发展绿色服务业，壮大绿色能源产业，发展绿色低碳产业和供应链，构建绿色低碳循环经济体系。发挥绿色金融的牵引作用，打造高效生态绿色产业集群。
完善区域协同机制，加快“走出去”发展
《决定》提出“完善实施区域协调发展战略机制。完善区域一体化发展机制，构建跨行政区合作发展新机制，深化东中西部产业协作”。“坚持对外开放基本国策，坚持以开放促改革，依托我国超大规模市场优势，在扩大国际合作中提升开放能力，建设更高水平开放型经济新体制。”
一是服务区域协调战略。建立央地合作的良好机制，有利于运用好各地区的比较优势和资源禀赋，更好服务国家区域协调发展战略。二是开放协同生态。以更加开放的思维和举措，加强央地、区域企业科技、产业创新协同，强化创新链、产业链上下游协同，形成开放协同创新生态，进一步提升 企业核心竞争力。三是积极推进走出去发展。支持有基础、有条件、有能力的企业“抱团出海”，抢抓全球产业结构和布局调整机遇，高质量参与共建“一带一路”，不断提升国资国企全球化资源配置能力。
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