“退房令”火速出台，却遇执行难

2010年“两会”期间，央企一天造出三个“地王”引发舆论哗然，3月18日，国资委就力排众议，坚决抛出“退房令”，要求78家不以房地产为主业的央企清退房地产业务，只留下16家主业为地产的央企。但当年看似风风火火的动作背后，一个“地雷”已然埋下：仅仅一年后，这个允许涉足房产业务的名单从16家增加到了21家，5家新获准以房地产为主业的央企中就包含了在之后的2016年有较大扩张动作的鲁能集团。

名单的悄然扩容暗藏着国资委与央企的博弈，也预言了日后执行的艰难。据《中国经济周刊》记者了解，2012年以后就鲜有央企大规模清退的举动，只有零星的股权转让或协议出让项目出现。莫非清退行列中的央企与决策层打起了太极？

更重要的是，当时颁布“退房令”的初衷是为了响应中央的要求，为央企参与楼市泼冷水，而2016年6月楼市新一轮火爆启动至今，央企“分羹”的热情有增无减，制造出一个又一个“地王”概念，甚至被外界质疑和指责为房价大涨的推手。

据公开资料显示，截至2012年底，78家被要求“退房”的央企中，仅有不足20家央企履约退出。地方的情况也差不多。以曾经在2013年率先出台明文要求 “退房”的南京为例，尽管当时就要求33家市属国企必须在2013年底全部退出房地产开发，但直到2016年，还有达来房地产开发、南京中北房地产开发、三金地产等国企现身土拍市场，角逐高价地。

中央的“雷霆震怒”似乎无法短期内根治这种痼疾。中央巡视组痛批航天科工后，航天科工随后制定下发了《关于坚决落实巡视整改要求加快房地产业退出有关工作的通知》，要求下属单位在2016年9月30日前完成退出或转型，但如此雷厉风行的“退房”举动并没有成为广泛效仿的榜样，相反，许多“国家队”仍在加快高价拿地的步伐。

央企“退房令”为何失灵？

国资委一位内部人士表示：“退房令”一直都在执行的，没有听说过终止，但是实际操作起来比较复杂，比如说这些央企手里的地有些已经在开发，是不是停下来转让？退出房地产后的职工怎么安置？资产转让的价格怎么来确定？价格高了没人买，价格低了又会造成国有资产流失。况且这里面还牵扯到很多方面的关系，所以执行就比较慢。

在上海善法律师事务所主攻房地产事务的律师秦裕斌看来，“退房令”之所以7年未竟其功，根本原因在于这条“指令”本身的约束力极为有限，国资委在法理上的“软肋”，很可能为央企打擦边球留下灰色地带。“严格来说，‘退房令’是2010年3月18日下午国资委召开新闻发布会上宣布的，这条‘命令’不是以部门规章形式发出的，是否以规范性的红头文件形式发出不得而知，因此，它的强制性较弱。”秦裕斌对记者介绍说。

“目前法律位阶较高、较为重要的国有资产管理活动法律规范是《企业国有资产监督管理暂行条例》，其中规范了国资委作为国务院直属特设机构的行政职能，是代表国务院履行出资人职责、负责监督管理企业国有资产，我们可以将这里的‘出资人’看成《公司法》中的股东，‘国家队’的股东是国家，国资委就是它的代言人。”

“央企、国企是否从事房地产开发事业应当经过股东大会的决议作出决定，国资委形同‘股东’，要将央企不从事房地产开发活动的意志变成企业的意志，法律本身不禁止，但要求必须经过法定的程序来实现，仅仅使用行政手段做出强制性规定的效果肯定是大打折扣。”秦裕斌坦言。

如何让“退房令”执行到位？
接下来，随着国企改革步伐的不断加快，房地产业务的退出也将成为必然。所不同的是，这样的退出不再由行政命令决定，而是有序退出、市场化退出和规范化退出。从形式上说，可以通过企业兼并、资产置换、市场并购、股权转让、资产出让等多种方式进行。兼并和资产置换主要是在央企之间进行，亦即通过行政划拨和置换的方式，将非主业央企的房地产业务划转或置换到主业央企的名下，而主业为房地产业务的央企，则将其他非主业的业务划转或置换给有房地产划转业务的企业。市场并购、股权转让、资产出让等则主要通过市场化方式，按照央企的战略定位，公开转让、公开挂牌、公开出让，全面退出房地产业务，专心从事主业。

国企改革有一套比较完整的程序，通过改革清理非主业、经营性的房地产业务，出现国有资产流失、操作不规范、暗箱操作等方面问题的可能性更小，也更有利于其他投资者接盘。即便要执行“退房令”，也应当与国企改革相协调，用改革的方式将“退房令”执行到位。

央企应成为房地产调控的助手

在如火如荼的中国房地产市场，地产央企究竟该扮演何种角色？一直以来，争论始终未停。有人认为，央企也是企业，从市场经济主体的角度来看，央企逐利房地产市场的行为是合理的。但也有人认为，央企并不只是市场经济主体，还承担着很多政治责任和社会责任，其经营行为不能单纯按市场规律而为，应该受到政府主管部门的行政调控。不过，从央企现实表现来看，更多是践行前一种观点，哪个行业利润率高就涌向哪里，充分借助资金优势，在竞争激烈的房地产行业披荆斩棘，即使制造再多的“地王”也无所节制。这显然不完全符合央企的功能定位，一定程度上也与国家的房地产调控政策背道而驰。

房地产行业事关百姓民生，央企也承担着在公共事业领域造福于民的职责。随着新一轮深化国企改革，国企、央企的发展定位愈发清晰，主线应该是“与民分利”，路径是逐渐从一般竞争性领域退让、退出，其中就包括房地产领域。与此同时，还要肩负起更多的社会责任和公共服务使命，积极响应、贯彻、落实中央的决策部署，要做助手而不是掣肘。

文章来源：综合中国经济周刊、南方日报、北京青年报