9月20日，国务院正式发布了《关于促进创业投资持续健康发展的若干意见》（下称《意见》），这也成为了继9月1日李克强总理在国务院常务会议上首次“确定促进创业投资发展的政策措施”后，国家对创投行业规范发展的又一重大动作。
“这在我国创业投资体制建设史上具有里程碑式的意义！”上述《意见》起草小组主要成员、证监会私募基金监管部副主任刘健钧对此撰文称。
事实上，此次国务院对创投行业的发展出台专门正式文件，体现出了对私募股权投资的不同类型的投资主体进行差异化监管的思路。《意见》从本源上厘清了创业投资、天使投资的内涵，为创业投资的税收政策、国有资本进入等做好了铺垫，而这些政策将直接影响到创投机构的利益和创投行业的格局。
正本清源
9月20日，这一关系创投行业的规范运作和健康发展的政策以国务院53号文的名义正式发布，这份《意见》共计十大条二十二小条，很快被业内称为“创投国十条”。
在刘健钧看来，这一政策对创投行业的影响非常重大。“随着创业投资企业（基金）制度的初步确立，对相关法律法规的完善显得日益迫切，创业投资运作涉及募、投、管、退各个环节，需要一整套法律法规规章体系为之提供保障。但是，过去的有关立法，无论是2005年制定《创业投资企业管理暂行办法》，还是2014年制定《私募投资基金监督管理暂行办法》，主要从应急之需，聚焦于创业投资企业（基金）的自身构架建设。”
《意见》在开篇即对“创业投资”及“天使投资”的概念做出了清晰的定义，即：“创业投资是指向处于创建或重建过程中的未上市成长性创业企业进行股权投资，以期所投资创业企业发育成熟或相对成熟后，主要通过股权转让获取资本增值收益的投资方式”；而“天使投资是指除被投资企业职员及其家庭成员和直系亲属以外的个人以其自有资金直接开展的创业投资活动”，也属于“创业投资”下的一个分支。
事实上，监管层厘清这些基本概念的目的正是为了正本清源。一位接近监管层的人士称，从国外市场的情况来看，天使投资和创投之间可以在早期项目投资中形成较强的互补和协同，但天使投资和创投也存在较大的差异，在此次《意见》起草过程中，监管层对于创投、天使投资主体身份及性质的认定花费了较多笔墨，是因为这些如何认定天使投资、创投的性质等也会直接影响监管政策的价值取向，监管政策最终导向又会影响到相关行业的发展，监管层内部、监管层和业界之间在调研和起草过程中也存在争议，而这也间接影响了《意见》的出台时间。
近来国内天使投资发展迅速，诸多天使投资者涌现。刘健钧认为，直接从事创业投资的个人，虽然不一定具备机构化创业投资的专业化运作水平，但由于投资运作具有更大的灵活性、特别是在决策上可以随性而为，因而也是创业投资的重要主体。特别是天使投资人，当其以个人资金直接从事创业投资时，多多少少怀有天使般助人创业情怀，因而可能成为支持早期企业创业创新最重要的主体之一。
而与之相比，创投机构则更强调专业化运作，以财务回报为核心导向，也是早期创业企业投资的另一主要资金来源。
而在最终的《意见》中，明确了“天使投资”的主体是个人，并对投资的范围也有一定的限制，市场上诸多以机构形式开展投资的天使投资机构将被认定为是创投机构。
差异化监管
厘清创投、天使的本质，正是为了监管层的差异化的监管和统筹制定相关的支持政策做好了铺垫。
根据“创投国十条”规定，对于超出定义范围之外，不进行实业投资、从事上市公司股票交易、助推投资泡沫及其他扰乱市场秩序的创投企业，将建立清查清退制度。“由于一些机构热衷于追逐创业后期项目甚至上市公司定向增发项目，行业出现了结构性泡沫，有限的创业投资资本并没有用于最需要支持的创业创新领域；创投机构的规范性水平不高，甚至出现了非法集资现象。”刘健钧解释称。
在《意见》正式公布前，这一要求便已经在市场中发酵，此前也曾引发了外界一些疑问：对于投资机构投资领域的限制，监管层的意图何在？
事实上，这与监管层希望对私募股权投资中创业投资进行差异化监管的意图有关。由于创业投资是用于支持创业创新企业的发展，应是政府鼓励扶持的对象，监管层也有意出台统一的税收优惠等各方面的政策支持创投行业，但显然，对成熟企业的PE投资、二级市场证券投资等业务显然并不适合进行政策扶持。监管层对创投机构从事的业务进行准确的界定便是希望相关支持政策不被滥用，从而避免出现享受到政策支持的创投机构又在从事二级市场从事证券投资的情况发生。
值得一提的是，投资于新三板市场的基金（含投已挂牌和未挂牌企业）是被归入创业投资基金，二级市场定增基金则被划入了股权投资基金。《意见》也明确指出，将完善创业投资税收政策，按照税收中性、税收公平原则和税制改革方向与要求，统筹研究鼓励创业投资企业和天使投资人投资种子期、初创期等科技型企业的税收支持政策。按照国务院的部署，财政部等部门将进一步完善创投机构企业投资抵扣税收优惠政策，研究开展天使投资人个人所得税政策试点工作。“事实上，过往针对整个私募股权投资的税收优惠政策之前一直比较乱，尤其是前几年各个地方从‘招商引资’的角度笼统的出台了一些地方的税收优惠政策，一方面造成了全国各地之间对投资机构资源的不良争夺，另一方面，这些优惠政策很少对成熟期PE投资和创业投资的行为进行区分，并不符合客观现实。现在也是通过重新统筹制定针对创投的税收优惠政策，这也体现了差异化、专业化的监管思路。”上述接近监管层的人士称。
北京一家创投机构人士对此也表示，为了能享受到地方政策的支持，很多创投机构都会寻找相对支持力度大的地方合作，这也使得创投机构将大量精力投入到寻找税收套利机会或各地税收差异比对中。
母基金迎来利好
事实上，《意见》所带来的实质性影响已经开始有所显现，比如在创投机构的注册设立、备案方面，亦能够享受到较为宽松的准入条件，由于前段时间清理整顿互联网金融、非法集资等领域乱象，一些地方工商部门也对含有“投资”、“金融”、“基金”等字号的工商企业暂停了工商登记，而在“创投国十条”中则明确提出了“各地区、各部门不得自行出台限制创业投资企业（基金）和创业投资管理企业市场准入和发展的有关政策”，为创投机构的工商登记等提供了绿色通道。
不过，这只是这一重磅政策所带来的影响中最为微小的一个。针对《意见》带来的潜在影响，受访的创投机构人士认为更多的影响将和后续配套政策的落地直接相关，不过从目前的情况来看，母基金有望成为收获政策红利最多的获益者之一。
在宜信财富私募股权投资母基金管理合伙人廖俊霞看来，《意见》首次以正式文件的形式，明确了对创业投资母基金的肯定与鼓励——支持母基金以市场化的运作与专业化管理吸纳包括国有企业、保险公司、大学基金等机构投资者成为其LP，这对于国内母基金管理人来说是重大利好。
《意见》曾多次提及“母基金”，如在“培育多元创业投资主体”举措中，强调“鼓励和规范发展市场化运作、专业化管理的创业投资母基金”；在“多渠道拓宽创业投资资金来源，大力培育和发展合格投资者”举措中，提出支持中央企业等各类机构投资者投资创业投资母基金；在强调“发挥政府资金的引导作用”时，又明确称“鼓励创业投资引导基金注资市场化母基金，由专业化创业投资管理机构受托管理引导基金。”同时，监管层亦鼓励国有企业设立或参股创业投资母基金。
从当前的实践中来看，尽管国内市场母基金近两年发展迅速，涌现出了诸如前海母基金、盛世投资等知名母基金管理机构，不过，国内的母基金发展仍然还属于起步阶段，规模仍然较小，数量也较少。清科数据显示，际上，母基金是私募股权投资基金最大的投资人，其出资额往往国外达到40%左右，而目前国内投资人结构上仍以企业和个人为主，专业的投资机构占比不足10%，母基金的出资占比则更小。
近年来快速发展的政府引导基金成为了助推国内母基金行业发展的重要动力。近两年，忽如一夜春风来，各地引导基金突然遍地开花，而在引导基金的实际运作过程中，也更加注重市场化运作机制，通过参与母基金的投资也成为了常见的模式。
不过，这也凸显出了当前母基金行业的市场化程度仍待提高的现实。一位欲筹备设立母基金的人士称：“母基金在国内整个私募市场的比重仍然还比较小，从实际运作来看，母基金的资金来源也仍然是以政府背景的资金为主，这和国际上的差别很大，但市场对母基金的认知和接受程度还有待提高，市场化资金还并未把母基金当做是主流。”
除此之外，《意见》所提出的在创业投资领域探索实施“黑名单”和“红名单”信用体系的建设；拓宽创业投资市场化退出渠道，完善新三板交易机制从而改善市场流动性等亦是业内关注的重点。
文章来源：经济观察报
